Дипломная работа на тему: Государственная экологическая политика и деятельность Росприроднадзора ЦФО.

ВВЕДЕНИЕ

Государственная политика, ее приоритетные направления отражают наиболее существенные и общественно значимые задачи общества. Решение экологических задач, безусловно, относятся к таковым. Развитие человечества обуславливается значительным воздействием на окружающую среду, ее загрязнением и исчерпанием природных ресурсов в процессе непрерывной человеческой деятельности. Нерациональное использование приведет к нарушению природной системы, что пагубно отразится на современных и будущих поколениях. Для недопущения ухудшения ситуации в окружающей среде необходимо выработать новые способы управления, которые обеспечивали бы сбалансированное эколого-экономическое развитие общества и рациональное природопользование.

Увеличение загрязнения окружающей среды и ухудшение экологической ситуации в регионах, истощение природных ресурсов происходит и по причине отсутствия действенной системы контроля за соблюдением требований и правил в сфере природопользования, низкой степени охвата государственным контролем и надзором объектов природопользования. Дальнейшее развитие системы государственного регулирования требует разработки соответствующей теоретико-методологической, методической и нормативно-правовой базы, особенно в отношении объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, что должно способствовать эффективному исполнению установленных функций органов государственного контроля и надзора.

В частности, в условиях рыночных преобразований особенно актуальным является расширение средств механизма экономического природопользования на основе разработки и внедрения его новых элементов и инструментария, в том числе природоохранного регулирования. Данное направление особенно важно, поскольку применяемые в настоящий момент в рамках государственного регулирования охраны окружающей среды меры государственного принуждения зачастую бывают малоэффективны. Указанные меры не стимулируют природопользователей к экологически ответственному поведению, а также применяются обычно уже после причинения вреда окружающей среде, что не позволяет предотвратить негативное воздействие на нее.

Полноценное регулирование полномочий по реализации прав и обеспечению экологического благополучия граждан федеральными органами исполнительной власти предполагает осуществление этими субъектами установленных экологических функций, их анализ и определение соотношения с экологическими правами как самих субъектов, так и граждан, обобщение практики по итогам государственной природоохранной деятельности. Но достаточное в большинстве случаев законодательное регулирование и стимулирование реализации экологических прав в настоящее время, к сожалению, не в полной мере подкрепляется обширными возможностями федеральных органов власти по принуждению к их исполнению, арсеналом защиты этих прав. Должностные лица часто плохо знают и не выполняют своих обязанностей по обеспечению экологических прав граждан, не увязывают их со своей повседневной работой по обеспечению экологической безопасности российского государства.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является органом, обеспечивающим государственное регулирование в сфере природопользования. Однако, несмотря на обширные полномочия и управленческий аппарат, в деятельности названного органа существует ряд проблем. В этой связи исследование деятельности Департамента Росприроднадзора Центрального федерального округа как одного из наиболее крупных территориальных подразделений указанного органа в целях выявления путей улучшения деятельности службы является актуальным направлением в реализации государственной природоохранной политики. Поэтому целью дипломной работы является исследование и совершенствование государственной политики в области экологии и охраны окружающей природной среды.

Названная цель обусловила следующие задачи исследования:

- рассмотреть понятие, содержание, основные задачи и функции исследования и совершенствования государственной политики в области экологии и охраны окружающей природной среды;

- охарактеризовать особенности обеспечения природоохранной деятельности в РФ;

- проанализировать правовые аспекты природоохранной деятельности в РФ;

- дать характеристику Департаменту Росприроднадзора по Центральному федеральному округу;

- выявить основные направления деятельности Департамента Росприроднадзора по Центральному федеральному округу;

- охарактеризовать актуальные проблемы в деятельности Департамента Росприроднадзора по Центральному федеральному округу;

- рассмотреть основные пути улучшения деятельности Департамента Росприроднадзора по Центральному федеральному округу.

Предмет исследования дипломной работы - государственная политика в области экологии и охраны окружающей природной среды.

Объект исследования: деятельность Департамента Росприроднадзора по Центральному федеральному округу по реализации государственной политики в области экологии и охраны окружающей природной среды.

Методы исследования: системный, анализ документов, наблюдение, опрос, сравнительно-правовой, статистические и математические методы обработки информации.

Теоретическую основу исследования составили законодательные акты РФ, постановления Правительства РФ и иные подзаконные акты по вопросам экологии и охраны окружающей природной среды, а также труды отечественных ученых, материалы, опубликованные в периодической печати.

Фактической базой исследования послужили данные Департамента Росприроднадзора по Центральному федеральному округу.

В ходе подготовки работы были изучены работы таких авторов как М.М. Бринчук, Н.Н. Веденин, Н.А. Гейт, В.В. Круглов, А.А. Куватова, В.Д. Писарев, О.С. Сергеева, Г.П. Серов, Н.Н. Скитер, Н.Н. Сорока, О.В. Устьянцева, С.В. Шатаева, Н.В. Шуленина и др.; особое внимание было уделено изучению материалов, опубликованных в периодических изданиях - «Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика», «Природообустройство», «Управление экономическими системами: электронный научный журнал», «Управленческие науки», «Экономика и экология территориальных образований» и т.д.

Структура работы. Дипломная работа состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников и литературы.

В первом разделе дипломной работы рассмотрены теоретические и правовые основы исследования и совершенствования государственной политики в области экологии и охраны окружающей природной среды.

Во втором разделе приведены результаты проведенного автором анализа деятельности Департамента Росприроднадзора по ЦФО в сфере реализации государственной экологической политики.

В третьем разделе обозначены некоторые направления совершенствования государственного экологической политики и деятельности Департамента Росприроднадзора по ЦФО.

Научная новизна исследования: заключается в определении основных направлений совершенствования государственной экологической политики и деятельности Департамента Росприроднадзора по ЦФО.

Практическая значимость работы. В дипломной работе предложены конкретные рекомендации по совершенствованию государственной экологической политики, а также деятельности Департамента Росприроднадзора по ЦФО в целях более эффективного обеспечения им функций экологического надзора.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ЭКОЛОГИИ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ

1.1. Понятие, содержание, основные задачи и функции исследования государственной политики в области экологии и охраны окружающей природной среды

Устойчивое развитие Российской Федерации, повышение уровня жизни и здоровья ее населения, а также обеспечение национальной безопасности возможны только при условии сохранения природных систем и поддержания качества окружающей среды. Для этого необходимо формирование и последовательная реализация государственной экологической политики, внедрение принципов охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов в систему социально-экономических отношений.

В нынешней обстановке экономического кризиса государственная экологическая политика остаётся недостаточно эффективной. Это обусловлено рядом причин, важнейшей из которых является отсутствие программ повышения экологической безопасности, предусматривающих комплексные меры по предотвращению и снижению негативного воздействия на окружающую среду и её компоненты.

Глобальные экологические вызовы современности порождают новые формы политической, социальной, экономической и правовой коммуникации. Современное российское общество, несомненно, призвано к формированию новой - социально ответственной экологической политики, реализация которой в XXI в. будет связана с устойчивым развитием и управлением природными ресурсами, созданием ресурсосберегающей экономики, отказом от утилитарного потребительского отношения к использованию природных благ, формированием экологизированного мировоззренческого просвещенного личностного подхода всех членов социума к проблематике использования и охраны окружающей среды, а также обеспечению экологической безопасности личности и государства.

Перед тем, как говорить об экологической политики в Российской Федерации необходимо определиться с понятием «политика». Собственно, к самому феномену политики существуют различные подходы, генезис и эволюция которых неоднократно становились предметами самых разнообразных исследований. Пришедший к нам из классической Античности взгляд определяет политику как искусство и способность государственного управления и организации жизни людей в государстве. Данный подход в силу своей универсальности оказывает влияние и на ряд современных воззрений. Так, социологический подход определяет политику как сферу взаимодействия государства (реализуемую посредством деятельности органов государственной власти и управления) и гражданского общества как совокупности структурно организованных групп.

В современных условиях развитого гражданского общества XXI в. политика, несомненно, предполагает участие такового в деятельности государства, в определении ее форм, задач и содержания. В данном случае мы говорим об экологически ориентированной деятельности, сужая, таким образом, круг рассматриваемых интересов. При этом следует обозначить проблематику необходимости равноправного и равнозначного участия гражданского общества в такой деятельности, а не только оказания содействия и помощи государству.

Современная экологическая политика представляет собой всеобъемлющий феномен общественной жизни, включающий в себя все формы социальной активности людей и государственного управления в сфере использования и охраны природных ресурсов, окружающей среды в целом, а также в сфере обеспечения экологической безопасности. Именно отечественная экологическая политика должна определить, каким образом государство должно действовать для реализации своей экологической функции.

В ряде политологических исследований высказывается мнение о том, что политика представляет собой лишь инструментарий, направленный на достижение некоего результата, и ее следует отличать от цели. Но применительно к экологической политике данное общее утверждение имеет свой частный случай - по причине широчайшего охвата общественных отношений разработка современной экологической политики нуждается в применении комплексного подхода, включающего различные сегменты: аспекты целеполагания и целедостижения; программность действий; глобальность поставленных задач; системный характер выработки целей и механизмов их достижения.

В настоящее время общепризнанными считаются два подхода к формированию экологической политики: дифференцированный (который выражается в отраслевом (пообъектном) регулировании отдельных элементов окружающей среды) и интегрированный (в рамках которого решаются задачи по регулированию использования и охраны природной среды в целом как единого объекта), который можно обозначить доминирующим.

В то же время универсальность объектов правового регулирования (по поводу которых объективируются и экологическая политика, и собственно экологическое право), которыми являются окружающая среда и экологическая безопасность, требует формирования и применения комплексного системного подхода к развитию экологической политики, который обеспечивал бы разнообразие механизмов ее осуществления и взаимосвязь с иными механизмами (идеологическими, политическими, экономическими и др.).

Политика, в том числе и экологическая, закрепляется и проявляется в праве. Она осуществляется с его помощью, с помощью его универсального инструментария, средств и методов. На сегодняшний день существует весьма обширный перечень нормативных актов, в которых зафиксированы основные положения экологической политики.

В первую очередь, разумеется, следует выделить ее конституционно-правовые основы. В частности, п. «е» ст. 71 Конституции Российской Федерации определяет, что в ведении Российской Федерации находится установление основ федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации.

Представляется необходимым отметить гуманистические цели современной отечественной экологической политики, несомненно, имеющей человеческое измерение. Совершенно в гуманистическом духе экологическая политика утверждает ценность человека (в первую очередь как личности), его права и свободы, включая право на развитие.

Подобная этическая демократическая жизненная, мировоззренческая позиция, несомненно, отражена в нормах отечественного законодательства. Так, ст. 2 Конституции Российской Федерации объявляет, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека, в том числе и экологических (в частности, права на благоприятную окружающую среду), реализация его права на устойчивое развитие - обязанность государства.

С другой стороны, гуманистический подход основан на человеческих и иных естественных ценностях, сформированных личностью в духе разума и свободного поиска. И в этой связи следует отметить, что высокое качество окружающей среды рассматривается как необходимое естественное благо, оценка которого осмысленно произошла к настоящему времени и социумом, и государством.

Политика, разумеется, несмотря на всю ее возможную идеологически возвышенную первооснову, все же связана с практической организацией жизни общества и государства и охватывает экономические, социальные, технологические и идеологические структуры. Критерием экологической политической практики, несомненно, является ее эффективность (и в значительной мере результативность).

1.2. Особенности обеспечения природоохранной деятельности в РФ

Говоря в общем, реализация государственной политики - это деятельность государства от определения целей до достижения результата по публично объявленным целям. Таким образом, реализация государственной экологической политики представляет собой деятельность, направленную на повышение качества жизни индивида и социума, а также качества окружающей среды в целях обеспечения приоритетов устойчивого развития и экологической безопасности.

Важным элементом реализации государственной экологической политики является соответствующий инструментарий. В целом, в литературе выделяются следующие категории инструментов охраны «окружающей среды: административно-командные инструменты, экономические и другие (информационные, организационные и добровольные) инструменты.

Административно-командные инструменты представляют собой нерыночные решения, которые дифференцируются только между допустимым и недопустимым использованием окружающей среды. Редкость и распределение экологических благ определяется только централизованным государственным управлением.

По сравнению с административно-командным» регулированием, экономические инструменты обеспечивают больше возможностей выбора поведения, поскольку представляют собой косвенные, мотивирующие поведение, а не предписывающие его методы.

В категорию «Другие инструменты», соответственно, отнесены методы, которые явным образом не предусматривают ни прямого воздействия, ни очевидных стимулов, но формируют институциональные условия, позволяющие на добровольной основе принять экологически сознательные решения.

В таблице 1 представлена характеристика всех трех вышеуказанных групп инструментов природоохранной политики.

Глава 2. Исследование деятельности Департамента Росприроднадзора Центрального федерального округа

2.1. Характеристика Департамента Росприроднадзора Центрального федерального округа

В состав Центрального федерального округа (ЦФО) входят 18 субъектов Российской Федерации, занимающих территорию в 650,2 тыс. км2, где проживает более 38 млн. человек. В более чем 300 городах сосредоточены крупные промышленные предприятия, деятельность которых определяет экологическую обстановку и уровни загрязнения окружающей среды в регионе. Самые крупные из них - Москва, Воронеж, Ярославль, Рязань, Тула, Липецк, Иваново, Брянск, Тверь и Курск. Более четверти населения проживает в Москве - центре федерального округа. Территория округа расположена в нескольких природных зонах - хвойных, смешанных и широколиственных лесов, лесостепей и степей. Преобладающая часть территории ЦФО принадлежит бассейнам рек Волги и Дона (рис. 4).

Росприроднадзор - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственный контроль в области охраны окружающей среды (федеральный государственный экологический контроль); уполномоченный государственный орган Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в установленной сфере деятельности. Кроме того, Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор: в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения; за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов); за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе; государственный земельный контроль в пределах своих полномочий; и другие полномочия.

Кроме того, в соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования на Росприроднадзор возложены функции по контролю и надзору в сфере природопользования, задачи административного органа по Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, осуществления в пределах своей компетенции мониторинга объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа, исключительной экономической зоны, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации и прочие функции.

Стратегическая цель Федеральной службы по надзору в сфере природопользования - обеспечение экологической и экономической безопасности РФ, соблюдение рационального, непрерывного, неистощительного, экологически безопасного природопользования, сохранение всех компонентов окружающей среды от деградации и уничтожения.

2.2. Основные направления деятельности Департамента Росприроднадзора Центрального федерального округа

Анализ функционирования Департамента Росприроднадзора Центрального федерального округа позволяет выявить основные направления его деятельности.

1. Осуществление надзора и регулирования деятельности в сфере обращения с отходами.

На территории Центрального федерального округа ежегодно образуется более 258 миллионов тонн промышленных отходов, из них размещается на собственных объектах размещения, (большей частью это отходы горно-обогатительного производства) более 159 миллионов тонн. Тогда как доля использованных и обезвреженных отходов в общем объеме образованных промотходов по ЦФО составляет чуть более 30%.

Лидирующая роль, в части мер по нейтрализации данной угрозы, а именно - создания инфраструктуры, разработки и реализации региональных целевых программ в области обращения с отходами, и выработки экономических механизмов, возложена на органы исполнительной власти субъектов РФ. Следует обратить внимание, что законодательство предполагает, что на данный момент, в субъектах РФ уже выстроена система обращения с отходами, направленная на отказ от размещения отходов.

Территориальные схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Центрального федерального округа в настоящее время разработаны и утверждены органами исполнительной власти в 15 из 18 субъектов ЦФО. В свою очередь, разработаны, согласованы Росприроднадзором, но не утверждены органами исполнительной власти субъекта такие территориальные схемы в 3 областях (Рязанская, Тамбовская и Тверская области). Планируется их утверждение в ближайшее время.

В субъектах Российской Федерации продолжают проводиться мероприятия, с целью выявления и ликвидации мест несанкционированного размещения отходов. За 2016 год на территории округа выявлено 6783 мест несанкционированного размещения ТБО на суммарной площади 380 га.

В результате всего комплекса мероприятий в 2016 г. на территории округа ликвидировано 4769 мест несанкционированного размещения ТБО, на суммарной площади 178 га.

В таблице 3 приведены сведения о количестве выданных нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в 2014-2016 гг.

Таблица 3

Сведения о выдаче нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в 2014-2016 гг., шт.

2014 г. 2015 г. 2016 г.

всего выдано 6759 8598 6017

отрицательных решений 1770 1959 1000

положительных решений (выдано разрешений) 4422 6339 5041

В таблице 4 приведены сведения о количестве предоставленных лицензий на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности в 2014-2016 гг.

2.3. Актуальные проблемы в деятельности Департамента Росприроднадзора Центрального федерального округа

Одним из показателей деятельности Департамента Росприроднадзора Центрального федерального округа является показатель «Доля суммы, взысканной по штрафам в общем объеме предъявленной суммы в отчетном периоде». Стоит отметить, что в 2016 г произошло некоторое снижение поступления доходов в бюджет. Так, если за 2015 г. в бюджет поступило доходов 3,93 млрд. руб., то за 2016 год 3,39 млрд. руб. При этом, в целом, по федеральному округу, исполнение плановых показателей составляет 100 процентов.

Проведя анализ платы за негативное воздействие на окружающую среду, можно сделать вывод о снижении поступлении платы начиная с 2013 по 2016 года. Так, в 2013 году поступило в бюджет доходов на сумму 4,58 млрд. руб., в 2014 году поступило в бюджет доходов на сумму 4,07 млрд. руб., в 2015 году поступило в бюджет доходов на сумму 3,93 млрд. руб. и в 2016 году поступило в бюджет доходов на сумму 3,39 млрд. руб.

Динамика администрирования доходов в разрезе территориальных управлений Росприроднадзора по ЦФО за 2015-2016 гг. представлена на рис. 4.